The Panchayat raj is a political system originating from the Indian subcontinent, primarily found in India and neighboring countries Pakistan, Bangladesh, Sri Lanka, and Nepal.^[1] It is one of the oldest systems of local government in the Indian subcontinent, with historical mentions dating back to around 250 CE.^[2] The word 'raj' means 'rule,' and panchayat' means 'assembly' (ayat) of 'five' (panch). Traditionally, panchayats consisted of wise and respected elders chosen and accepted by the local community. These assemblies resolved disputes between individuals and villages. However, there were various forms of such assemblies.

The leader of the panchayat was often called the president, mukhiya, sarpanch, or pradhan, which was an elected or generally acknowledged position. The modern panchayati raj system of India and its gram panchayats should not be confused with the traditional system or the extra-constitutional khap panchayats (or caste panchayats) found in parts of northern India.^[3]

Mahatma Gandhi advocated for panchayat raj as the foundation of India's political system. It was envisioned as a decentralized form of government, where each village would be responsible for its own affairs.^[4][5] This vision was termed Gram Swaraj ("village self-governance"). While India developed a highly centralized system of government,^[6] this has been moderated by delegating several administrative functions to the local level, thereby empowering elected gram panchayats.^[7]

Jawaharlal Nehru inaugurated the panchayati raj system at Nagaur on 2 October 1959. The date was chosen to coincide with Mahatma Gandhi's birthday. Gandhi envisioned Gram Swaraj through the panchayati raj system.^[8][9] The system was later modified in 1992.^[10]

คัมภีร์ฮินดูริกเวท (1700 ปีก่อนคริสตกาล) ให้หลักฐานที่บ่งชี้ว่า มีองค์กรปกครองตนเองในหมู่บ้านที่เรียกว่าสภา^{[ 11 ]}เมื่อเวลาผ่านไป องค์กรเหล่านี้ได้พัฒนาเป็นปัญจายัต (สภาห้าคน) ปัญจายัตเป็นสถาบัน การปกครอง ระดับรากหญ้า ที่มีประสิทธิภาพ ในเกือบทุกหมู่บ้าน ปัญจายัตหมู่บ้านหรือสภาที่ได้รับการเลือกตั้งมีอำนาจสำคัญทั้งด้านบริหารและตุลาการ ทำหน้าที่แจกจ่ายที่ดิน เก็บภาษีจากผลผลิต และจ่ายส่วนแบ่งของรัฐบาลในนามของหมู่บ้าน เหนือสภาหมู่บ้านเหล่านี้ ยังมีปัญจายัตหรือสภาที่ใหญ่กว่าเพื่อกำกับดูแลและแทรกแซงหากจำเป็น^{[ 12 ]} อย่างไรก็ตามระบบวรรณะและระบบการปกครองแบบศักดินาภายใต้การปกครองของราชวงศ์โมกุลในช่วงยุคกลางได้กัดกร่อนการปกครองตนเองในหมู่บ้านอย่างค่อยเป็นค่อยไป ชนชั้นใหม่ของหัวหน้าศักดินาและผู้เก็บภาษี ( ซามินดาร์ ) เกิดขึ้นระหว่างผู้ปกครองและประชาชน นำไปสู่ความหยุดนิ่งและการเสื่อมถอยของการปกครองตนเองในหมู่บ้าน

เรื่องราวโดยละเอียดเกี่ยวกับการทำงานของสภาหมู่บ้านในอินเดียใต้สมัยกลางถูกแกะสลักไว้บนผนังวัดในหมู่บ้านอุทิราเมรุร์ ใน รัฐทมิฬนา ฑู ซึ่งอยู่ห่างจาก เมืองเจนไนไปทางตะวันตกประมาณ 85 กิโลเมตร (53 ไมล์) สมาชิกสภา 30 คนได้รับการคัดเลือกโดยการจับฉลาก ซึ่งเป็นรูปแบบหนึ่งของการ คัดเลือกแบบ สุ่มผู้ชายมีสิทธิ์ได้รับการคัดเลือกหากพวกเขามีความประพฤติดีและตรงตามข้อกำหนดบางประการโดยพิจารณาจากที่ดินที่ถือครองและความรู้เกี่ยวกับคัมภีร์ฮินดู จากนั้นพวกเขาจะได้รับมอบหมายให้ไปอยู่ในคณะกรรมการต่างๆ ที่รับผิดชอบงานชลประทาน สวน และเรื่องอื่นๆ^{[ 13 ]}

โดยทั่วไปแล้วชาวอังกฤษไม่ได้ให้ความสำคัญกับการบริหารท้องถิ่น ปล่อยให้เป็นหน้าที่ของผู้ปกครองท้องถิ่น พวกเขาไม่ได้เข้าไปแทรกแซงระบบปัญจายาติที่มีอยู่ หรือสนับสนุนให้ผู้ปกครองพิจารณาสถาบันประชาธิปไตยมากขึ้นในระดับท้องถิ่น^{[ 14 ]}ผู้ปกครองสนใจที่จะสร้างหน่วยงานท้องถิ่นที่ 'ควบคุม' ซึ่งสามารถช่วยเหลือผลประโยชน์ทางการค้าของพวกเขาได้โดยการเก็บภาษีในนามของพวกเขา เมื่อการบริหารอาณานิคมเผชิญกับแรงกดดันทางการเงินอย่างรุนแรงหลังจากการลุกฮือในปี 1857 การกระจายอำนาจจึงถูกดำเนินการโดยการถ่ายโอนความรับผิดชอบด้านถนนและงานสาธารณะไปยังหน่วยงานท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม การกระจายอำนาจที่ 'ถูกบังคับ' นี้มุ่งเน้นไปที่การบริหารเทศบาลเป็นหลัก

ระบบปัญจายัตถูกยุบโดยบริษัทอีสต์อินเดียเมื่อได้รับมอบตำแหน่งดิวันในเบงกอลในปี 1765 จากนาวับซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของการชดเชยหลังจากการพ่ายแพ้ที่บักซาร์ในฐานะดิวัน บริษัทได้ตัดสินใจที่สำคัญสองประการ ประการแรก บริษัทได้ยกเลิกสำนักงานทะเบียนที่ดินของหมู่บ้านและจัดตั้งเจ้าหน้าที่ของบริษัทที่เรียกว่าปัตวารีซึ่งกลายเป็นผู้เก็บรักษาบันทึกอย่างเป็นทางการสำหรับหลายหมู่บ้าน ประการที่สอง บริษัทได้สร้างตำแหน่งผู้พิพากษาและยกเลิกตำรวจหมู่บ้าน ผู้พิพากษาทำหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยผ่านทางดาโรฆาซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐภายใต้ฟาวจ์ดาร์มาโดยตลอด จุดประสงค์หลักของมาตรการเหล่านี้คือการเก็บภาษีที่ดินโดยคำสั่ง การกระทำที่โหดร้ายของปัตวารีและดาโรฆา ซึ่งกลายเป็นส่วนหนึ่งของนิทานพื้นบ้านของอินเดีย มีส่วนทำให้เกิดภาวะทุพภิกขภัยที่เลวร้ายที่สุดในเบงกอลและผลกระทบยังคงอยู่จนถึงปลายศตวรรษที่ 18 มาตรการเหล่านี้ทำให้ชุมชนหมู่บ้านหมดอำนาจโดยสิ้นเชิงและทำลายระบบปัญจายัต หลังปี พ.ศ. 2490 ชาวอังกฤษพยายามฟื้นฟูปัญจายัตโดยมอบอำนาจให้พิจารณาคดีความผิดเล็กน้อยและแก้ไขข้อพิพาทในหมู่บ้าน แต่มาตรการเหล่านี้ไม่ได้ฟื้นฟูอำนาจที่สูญเสียไปของชุมชนหมู่บ้าน^{[ 15 ]}

นับตั้งแต่ปี 1870 เมื่อ มติของ ลอร์ดเมโยเกี่ยวกับการกระจายอำนาจมีเป้าหมายเพื่อปรับปรุงประสิทธิภาพการบริหาร ตอบสนองความต้องการของประชาชน และเสริมสร้างฐานะการเงินของอาณานิคม จึงเกิดแรงผลักดันอย่างมากต่อการพัฒนาสถาบันท้องถิ่น มตินี้เป็นจุดสำคัญในวิวัฒนาการของนโยบายอาณานิคมที่มีต่อการปกครองท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม มาตรฐานที่แท้จริงสำหรับนโยบายของรัฐบาลเกี่ยวกับการกระจายอำนาจนั้นสามารถยกให้แก่ลอร์ดริปอนได้ ในมติที่มีชื่อเสียงของเขาเกี่ยวกับการปกครองตนเองในท้องถิ่นเมื่อวันที่ 18 พฤษภาคม 1882 ริปอนได้กล่าวถึงประเด็นสำคัญสองประการคือประสิทธิภาพการบริหารและการให้ความรู้ทางการเมือง มติของริปอนซึ่งมุ่งเน้นไปที่เมืองต่างๆ ได้กำหนดให้มีองค์กรท้องถิ่นที่ประกอบด้วยสมาชิกที่ไม่ได้รับแต่งตั้งจากภาครัฐเป็นส่วนใหญ่ และมีประธานที่ไม่ได้รับแต่งตั้งจากภาครัฐเป็นประธานในการประชุม มตินี้เผชิญกับการต่อต้านจากผู้บริหารอาณานิคม และความคืบหน้าของการปกครองตนเองในท้องถิ่นเป็นไปอย่างช้าๆ โดยมีความพยายามเพียงครึ่งๆ กลางๆ ในการจัดตั้งองค์กรเทศบาลการกระจายอำนาจ ในชนบท โดยเฉพาะอย่างยิ่งยังคงเป็นพื้นที่ที่ถูกละเลยในการปฏิรูปการบริหาร

คณะกรรมการราชวงศ์ว่าด้วยการกระจายอำนาจ (พ.ศ. 2450) ซึ่งมีเซอร์ เอช.ดับบลิว. พริมโรส เป็นประธาน ได้ตระหนักถึงความสำคัญของปัญจายัตในระดับหมู่บ้าน คณะกรรมการได้แนะนำว่า 'เป็นที่พึงปรารถนาอย่างยิ่ง ทั้งเพื่อประโยชน์ของการกระจายอำนาจและเพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมในงานบริหารท้องถิ่น ควรพยายามจัดตั้งและพัฒนาปัญจายัตหมู่บ้านเพื่อบริหารกิจการของหมู่บ้านในท้องถิ่น' ^{[ 16 ]}

อย่างไรก็ตามการปฏิรูปมอนแทกู-เชล์มสฟอร์ด (ค.ศ. 1919)ได้นำเอาการปกครองตนเองระดับท้องถิ่นมาเป็นเรื่องที่โอนไปให้รัฐบาลระดับจังหวัด โดยอยู่ภายใต้การดูแลของรัฐมนตรีชาวอินเดียในแต่ละจังหวัด เนื่องจากข้อจำกัดด้านองค์กรและงบประมาณ การปฏิรูปจึงไม่สามารถทำให้สถาบันปัญจายัตมีความเป็นประชาธิปไตยและมีชีวิตชีวาอย่างแท้จริงได้ ถึงกระนั้น พัฒนาการที่สำคัญในยุคนี้คือ 'การจัดตั้งปัญจายัตหมู่บ้านในหลายจังหวัด ซึ่งไม่ได้เป็นเพียงศาลยุติธรรมเฉพาะกิจอีกต่อไป แต่เป็นสถาบันตัวแทนที่แสดงถึงลักษณะความเป็นนิติบุคคลของหมู่บ้านและมีอำนาจหน้าที่กว้างขวางในเรื่องพลเมือง' ภายในปี ค.ศ. 1925 มี 8 จังหวัดที่ออกกฎหมายปัญจายัต และภายในปี ค.ศ. 1926 มี 6 รัฐพื้นเมืองที่ผ่านกฎหมายปัญจายัตเช่นกัน

การปกครองตนเองระดับจังหวัดภายใต้พระราชบัญญัติรัฐบาลอินเดีย พ.ศ. 2478 ถือเป็นจุดเริ่มต้นของการพัฒนาปัญจายัตในอินเดียรัฐบาลระดับจังหวัดที่มาจากการเลือกตั้งได้ออกกฎหมายเพื่อส่งเสริมประชาธิปไตยในสถาบันการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม ระบบการปกครองที่รับผิดชอบในระดับรากหญ้ากลับไม่มีประสิทธิภาพอย่างเห็นได้ชัด DP Mishra รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการปกครองตนเองระดับท้องถิ่นภายใต้พระราชบัญญัติรัฐบาลอินเดีย พ.ศ. 2478 ในจังหวัดภาคกลางในขณะนั้น ได้กล่าวว่า "การทำงานของหน่วยงานท้องถิ่นของเรา...ในจังหวัดของเราและอาจจะทั้งประเทศนั้นแสดงให้เห็นภาพที่น่าเศร้า... 'ความไร้ประสิทธิภาพ' และ 'หน่วยงานท้องถิ่น' กลายเป็นคำที่มีความหมายเหมือนกัน" ^{[ 17 ]}

แม้จะมีคณะกรรมการต่างๆ เช่น คณะกรรมการราชวงศ์ว่าด้วยการกระจายอำนาจ (พ.ศ. 2450) รายงานมอนทากู-เชล์มสฟอร์ดเกี่ยวกับการปฏิรูปรัฐธรรมนูญ (พ.ศ. 2462) และมติรัฐบาลอินเดีย (พ.ศ. 2462) แต่โครงสร้างการบริหารแบบลำดับชั้นที่อิงกับการกำกับดูแลและการควบคุมก็ยังคงพัฒนาต่อไป ผู้บริหารกลายเป็นจุดศูนย์กลางของการปกครองในชนบท ชาวอังกฤษไม่ได้สนใจประชาธิปไตยแบบกระจายอำนาจ แต่กำลังดำเนินการตามวัตถุประสงค์ของอาณานิคม^{[ 18 ]}

ตั้งแต่ทศวรรษ 1920 ถึงปี 1947 พรรคคองเกรสแห่งชาติอินเดียเน้นย้ำประเด็นเรื่องการปกครองตนเองทั่วทั้งอินเดีย (สวราช) และจัดตั้งขบวนการเรียกร้องเอกราชภายใต้การนำของมหาตมา คานธี ส่งผลให้การจัดทำแผนแม่บทสำหรับการปกครองท้องถิ่นถูกละเลย ไม่มีฉันทามติในหมู่ผู้นำระดับสูงเกี่ยวกับสถานะและบทบาทของการปกครองตนเองระดับท้องถิ่นในชนบท นำไปสู่ความคิดเห็นที่แตกต่างกันในเรื่องนี้คานธีสนับสนุนการปกครองตนเองระดับหมู่บ้าน (สวราช) และมุ่งมั่นที่จะเสริมสร้างความเข้มแข็งของสภาหมู่บ้านให้ถึงที่สุด ในขณะที่ ดร. บี.อาร์. อัมเบดการ์ คัดค้านแนวคิดนี้ เขาเห็นว่าหมู่บ้านเป็นสัญลักษณ์ของอินเดียที่ถดถอยและเป็นแหล่งที่มาของการกดขี่ โดยเชื่อว่ารัฐต้นแบบจำเป็นต้องมีมาตรการป้องกันการกดขี่ทางสังคมดังกล่าว ซึ่งจะทำได้ก็ต่อเมื่อใช้รูปแบบการเมืองแบบรัฐสภาเท่านั้น^{[ 19 ]}ในระหว่างการร่างรัฐธรรมนูญของอินเดีย สถาบันปัญจายัตราชถูกรวมอยู่ในส่วนที่ไม่สามารถฟ้องร้องได้ของรัฐธรรมนูญหลักการชี้นำนโยบายของรัฐตามมาตรา 40 มาตรานี้ระบุว่า 'รัฐจะต้องดำเนินการจัดตั้งปัญจายัตหมู่บ้านและมอบอำนาจและสิทธิที่จำเป็นเพื่อให้สามารถทำหน้าที่เป็นหน่วยการปกครองตนเองได้' อย่างไรก็ตาม ไม่มีกฎหมายสำคัญใด ๆ ออกมาใช้บังคับทั้งในระดับชาติหรือระดับรัฐ

จาวาฮาร์ลัล เนห์รู ได้เปิดตัวระบบปัญจายาติราชที่เมืองนาเกา รัฐราชสถาน เมื่อวันที่ 2 ตุลาคม พ.ศ. 2492 ซึ่งตรงกับวันเกิดของมหาตมา คานธี คานธีมีวิสัยทัศน์เรื่องการปกครองตนเองในระดับหมู่บ้านผ่านระบบปัญจายาติราช ^{[ 8 ]}รัฐราชสถานเป็นรัฐแรกที่นำระบบนี้มาใช้ เนห์รูยังได้เปิดตัวระบบปัญจายาติราชในรัฐอานธรประเทศเมื่อวันที่ 11 ตุลาคม พ.ศ. 2492 เนื่องในโอกาสเทศกาลดุสเซห์ราระบบนี้ได้รับการจัดตั้งขึ้นอย่างค่อยเป็นค่อยไปทั่วประเทศอินเดีย^{[ 9 ]}

ในช่วงสี่ทศวรรษนับตั้งแต่มีการนำรัฐธรรมนูญ มาใช้ สถาบันปัญจายัตราชได้พัฒนาจากการเป็นส่วนหนึ่งของหลักการชี้นำที่ไม่สามารถฟ้องร้องได้ไปสู่การได้รับสถานะใหม่ผ่านการแก้ไขรัฐธรรมนูญแยกต่างหาก^{[ 20 ]}

ระบบการปกครองส่วนท้องถิ่น (ปัญจายัตราช) ผ่านขั้นตอนต่างๆ มาหลายช่วงแผนพัฒนาห้าปี ฉบับแรก ไม่ประสบความสำเร็จในการส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการวางแผน รวมถึงการจัดทำ การดำเนินงาน และการติดตามตรวจสอบ แผนพัฒนาห้าปีฉบับที่สองมุ่งเน้นการครอบคลุมพื้นที่ชนบททั้งหมดผ่านหน่วยงานส่งเสริมการเกษตรระดับชาติ (National Extension Service Blocks) โดยใช้เจ้าหน้าที่พัฒนาเขต เจ้าหน้าที่พัฒนาผู้ช่วย เจ้าหน้าที่ระดับหมู่บ้าน ตลอดจนตัวแทนที่ได้รับการแต่งตั้งจากสภาหมู่บ้านและองค์กรประชาชนอื่นๆ เช่น สหกรณ์ อย่างไรก็ตาม แผนนี้ก็ไม่ประสบความสำเร็จในการกระจายอำนาจอย่างน่าพอใจ ดังนั้นจึงมีการจัดตั้งคณะกรรมการต่างๆ ขึ้นเพื่อให้คำแนะนำแก่รัฐบาลกลางในด้านต่างๆ ของการกระจายอำนาจ

เพื่อส่งเสริม เป้าหมาย ของมหาตมา คานธีในเรื่องการมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยตรงในระดับรากหญ้า สภาพัฒนาแห่งชาติจึงแต่งตั้งคณะกรรมการภายใต้ การนำของ บัลวันต์ ไร เมห์ตาในปี 1957 คณะกรรมการได้ยื่นรายงานในปี 1958 โดยแนะนำโครงสร้างสามระดับ ประกอบด้วย สภาอำเภอ (Zila Parishad) ในระดับอำเภอ สภาตำบล (Panchayat Samiti) ในระดับตำบล และสภาหมู่บ้าน (Gram Panchayat) ในระดับหมู่บ้าน

การเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญถัดไปในระบบปัญจายัตของอินเดียเกิดขึ้นพร้อมกับการผ่านพระราชบัญญัติปัญจายัตราช (การแก้ไขเพิ่มเติมครั้งที่ 73)ในปี 1992 ^{[ 21 ]}แรงจูงใจสำคัญเบื้องหลังพระราชบัญญัตินี้คือความเชื่อที่ว่ารัฐบาลท้องถิ่นจะมีประสิทธิภาพมากกว่าข้าราชการที่ได้รับการแต่งตั้งจากส่วนกลางในการระบุและตอบสนองความต้องการของหมู่บ้าน ดังนั้น พระราชบัญญัตินี้จึงเป็นก้าวสำคัญในการเคลื่อนไหวเพื่อกระจายอำนาจของอินเดีย

ลักษณะสำคัญของกฎหมายฉบับนี้ ได้แก่ (ก) ระบบการปกครองส่วนท้องถิ่นแบบสามระดับสำหรับทุกรัฐที่มีประชากรมากกว่า 2 ล้านคน (ข) การเลือกตั้งปัญจายัตเป็นประจำทุกห้าปี (ค) การสงวนที่นั่งสำหรับชนชั้นวรรณะที่กำหนดไว้ ชนเผ่าที่กำหนดไว้และสตรี (ไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของที่นั่ง) และ (ง) การแต่งตั้งคณะกรรมการการเงินของรัฐเพื่อเสนอแนะอำนาจทางการเงินของปัญจายัต ดังนั้น ในทางทฤษฎี ปัญจายัตจึงได้รับอำนาจเพียงพอที่จะทำหน้าที่เป็นสถาบันการปกครองตนเองและส่งเสริมความยุติธรรมทางสังคม

การแก้ไขเพิ่มเติมนี้มีผลดีหลายประการ ซึ่งบางส่วนได้ระบุไว้ข้างต้นแล้ว อย่างไรก็ตาม ยังมีหลักฐานแสดงให้เห็นถึงโครงสร้างการซื้อขายเสียงที่ฝังรากลึก ซึ่งดำเนินการผ่านวิธีการนอกเหนือการเมือง ปัญหานี้อาจเกิดจากข้อเท็จจริงที่ว่า สภาหมู่บ้าน (Gram Sabhas) ยังไม่ได้รับการสนับสนุนและเสริมสร้างความเข้มแข็งอย่างเพียงพอ เพื่อให้เกิดการมีส่วนร่วมของประชาชนและความโปร่งใสในการดำเนินงานขององค์การบริหารส่วนตำบล (Panchayat) มากขึ้น ตามที่ระบุไว้ในพระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบล (Panchayat Act)

• ปันชายัต (เนปาล)
• ขัปปันชายัต

• Rajiv Balakrishnan, บรรณาธิการ (2007), เส้นทางแห่งการมีส่วนร่วม: การมีส่วนร่วมของประชาชนในโครงการพัฒนา , Pearson Education India, ISBN 978-81-317-0034-1